Risque de pollution et secret des affaires

Décision du Conseil d’État, 15 mars 2023, Association Réseau « Sortir du nucléaire », n°456871
👉 https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000047293334

Par sa décision du 15 mars 2023, la haute juridiction administrative est venue préciser l’articulation entre le droit à l’information environnementale et le secret des affaires.

En l’espèce, l’association Réseau « Sortir du nucléaire » (« l’association ») a demandé à la société EDF de lui communiquer le dossier d’options de sûreté d’un projet de piscine d’entreposage de combustibles nucléaires usés. La société EDF lui en a communiqué une version occultée de passages relatifs, d’une part, à la teneur des outils de surveillance utilisés et à la température de l’eau et, d’autre part, à l’implantation du système de refroidissement et d’apport d’eau.

L’association a fait valoir que la société EDF avait rendu une décision implicite de refus de communiquer à l’association une version sans occultation des passages susvisés. Elle a donc demandé au Tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision de refus et d’enjoindre à EDF de lui communiquer une version sans occultation.

Par un jugement du 20 juillet 2021, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de l’association. Cette dernière a ensuite formé pourvoi devant le Conseil d’État.

Le Conseil d’État s’est fondé sur l’article L124-4 du code de l’environnement et l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, pour constater que l’autorité publique est fondée à « rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte, notamment, à la sécurité publique ou au secret des affaires ». Ledit article L311-6 précise que le secret des affaires comprend « le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles ».

Cependant, lorsque la demande porte sur une information relative à des émissions de substances dans l’environnement, elle ne peut être rejetée par l’autorité publique que dans l’un des trois cas énumérés à l’article L124-5 du code de l’environnement, parmi lesquels ne figure pas le secret des affaires.

Ledit article L124-5 transpose en droit français l’article 4 de la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. Cette directive prévoit que le rejet d’une demande d’information environnementale est admis si la divulgation porte atteinte à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles, lorsque cette confidentialité est prévue par le droit national ou communautaire afin de protéger un intérêt économique légitime. Toutefois, elle précise que les États ne peuvent prévoir un refus lorsque la demande concerne des informations relatives à des émissions dans l’environnement.

En principe, l’autorité publique peut donc rejeter une demande d’information environnementale si sa communication porte atteinte au secret des affaires. En revanche, les informations relatives à des émissions dans l’environnement ne sont pas protégées par ce secret.

Dans son arrêt du 15 mars 2023, le Conseil d’État apporte une précision importante : le secret des affaires peut être invoqué comme fondement de refus lorsque la demande porte sur des informations relatives à des émissions purement hypothétiques.

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’État s’est appuyé sur la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, et notamment deux arrêts du 23 novembre 2016.

Dans l’arrêt C-442/14, relatif à des substances biocides, la CJUE a considéré que la notion d’émissions dans l’environnement devait être circonscrite aux émissions non hypothétiques, c’est-à-dire aux émissions effectives ou prévisibles dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation. Ce raisonnement repose sur l’objectif de la directive 2003/4, qui vise à garantir l’accès aux informations concernant des facteurs ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur l’air, l’eau ou le sol. Selon la Cour, tel n’est pas le cas des émissions purement hypothétiques[1].

Dans l’arrêt C-673/13 P, la Cour a précisé la notion d’« informations ayant trait à des émissions dans l’environnement » au sens du règlement d’Aarhus (règlement (CE) n°1367/2006). Elle a confirmé que cette notion ne doit pas être interprétée de manière restrictive, mais qu’elle n’inclut pas les informations relatives à des émissions hypothétiques[2]. Elle vise uniquement les informations qui concernent directement de telles émissions, et non celles présentant un lien indirect ou général[3]. Sont notamment visées les indications relatives à la nature, la composition, la quantité, la date et le lieu des émissions effectives ou prévisibles[4].

En conséquence, les informations relatives à des émissions hypothétiques demeurent protégées par le secret des affaires. Le Conseil d’État précise que les émissions susceptibles de résulter d’un accident éventuel présentent un caractère purement hypothétique. Il confirme ainsi l’analyse du tribunal administratif de Lyon, selon laquelle les passages occultés relatifs aux outils de surveillance et à la température de l’eau concernaient des équipements et méthodes destinés à empêcher des émissions accidentelles. Ces informations ne portaient donc pas sur des émissions de substances dans l’environnement, mais sur des émissions hypothétiques.

On peut toutefois regretter que le Conseil d’État ait retenu une définition des émissions dans l’environnement issue d’un contentieux relatif à des produits biocides, destinés par nature à être émis dans l’environnement[5], pour apprécier la légalité du refus de communication.

En effet, l’article 4 de la directive 2003/4 impose une interprétation restrictive des motifs de refus, en tenant compte de l’intérêt public attaché à la divulgation des informations. Dans le domaine de la sûreté nucléaire, il aurait pu être considéré que les dispositifs de prévention ou de confinement des émissions constituent en eux-mêmes une information légitime du public, compte tenu de la nature des substances concernées et de leur durée de vie.

L’association requérante soutenait également que les informations relatives aux outils de surveillance et à la température de l’eau ne relevaient pas du secret des affaires. Le Conseil d’État constate toutefois que ces éléments ont été développés dans le cadre de l’activité de recherche et développement d’EDF et relèvent du secret des procédés, lequel est expressément inclus dans la définition du secret des affaires par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Enfin, le Conseil d’État admet que l’occultation des passages relatifs à l’implantation des systèmes de refroidissement et d’apport d’eau est justifiée, la divulgation de ces informations étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique en exposant l’installation à un risque accru de malveillance.

Il ressort ainsi de l’arrêt du 15 mars 2023 que :

• le secret des affaires peut fonder le refus d’une demande d’informations relatives à des émissions purement hypothétiques ;
• les informations relatives aux équipements et méthodes destinés à empêcher des émissions accidentelles concernent des émissions hypothétiques ;
• les outils et procédés développés dans le cadre d’activités de recherche et développement et protégés par le secret des procédés relèvent du secret des affaires ;
• la divulgation de l’emplacement précis d’équipements sensibles peut être refusée lorsqu’elle porte atteinte à la sécurité publique.

Notes de bas de page

[1] CJUE, arrêt C-442/14, 23 novembre 2016, § 80
[2] CJUE, arrêt C-673/13 P, 23 novembre 2016, § 71
[3] CJUE, arrêt C-673/13 P, 23 novembre 2016, § 78
[4] CJUE, arrêt C-673/13 P, 23 novembre 2016, § 79
[5] CJUE, arrêt C-442/14, 23 novembre 2016, § 79